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一、五種經(jīng)營模式

（一）承包經(jīng)營

承包經(jīng)營模式中，出租車經(jīng)營權和車輛產(chǎn)權均為公司所有，公司與司機簽訂勞動合同和承包合同，司機簽約時向公司繳納一定金額的抵押金，每月向公司交納定額承包費，享有繳納定額承包費以后的剩余。

北京是這種模式的典型。人們將司機每月交給公司的承包費叫做“份子錢”。1996年10月，北京市出租汽車管理局（簡稱“出管局”）發(fā)布129號文件，要求所有出租車公司建立承包經(jīng)營機制。該文件的全稱是《關于加強企業(yè)營運任務承包管理工作的通知》，主要內容為：自該通知發(fā)布之日（1996年10月31日）起，企業(yè)更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時，必須依照出管局與出租汽車協(xié)會制定的“營運任務承包合同書”與駕駛員訂立承包合同。129號文件所指的“營運任務承包合同書”（簡稱“標準承包合同”），首先強調該合同是在“不改變車輛所有權的前提下”簽定的，然后對“營運方式（單班或雙班制）”、“承包期限”、“車輛價值保證金、營運收入保證金與承包金”、“雙方權利義務”、“違約責任”等規(guī)定了格式條款。此外，標準承包合同還為各種票價的出租車規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以上下浮動15%。

1997年10月，北京市財政局和出管局聯(lián)合印發(fā)《北京市出租汽車企業(yè)內部營運任務單車承包經(jīng)營會計核算辦法（試行）》，對承包經(jīng)營進一步規(guī)定了若干細致要求。第一，單車承包經(jīng)營的司機向企業(yè)交納承包費之后的剩余收入歸其個人所有。第二，司機向企業(yè)交納的承包費應當包括兩部分：一是承包者“應交的有關稅費”，須由企業(yè)上繳國家；二是承包者“應交的營業(yè)利潤”，歸企業(yè)所有?！逗怂戕k法》將承包者“應交的有關稅費”細分為以下17項：單車車船使用稅、營業(yè)稅、養(yǎng)路費、管理費、城市維護建設費、教育費附加（以上是向政府交納的稅費），職工教育經(jīng)費、工會經(jīng)費、職工福利費、離退休職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、勞動合同中規(guī)定的最低工資等（以上是企業(yè)須為司機利益支出的費用），折舊費、修理費、利息支出、車輛保險費（以上是部分經(jīng)營成本）。按《核算辦法》的要求，上述17項應當由企業(yè)從司機上繳的承包費中扣除，不得計入企業(yè)營業(yè)利潤。

1998年以來，北京市的絕大多數(shù)出租車企業(yè)都與司機訂立了“標準承包合同”和勞動合同。

承包經(jīng)營模式中，司機成為出租車經(jīng)營的剩余收益索取者，承擔主要的經(jīng)營風險，而公司獲取固定金額的、幾乎無風險的租金收入。在這種模式中，公司和司機的關系可能處于緊張狀態(tài)，利益的分配既有可能傾向于具有締約優(yōu)勢的公司一方。因此，政府不得不對承包關系保持經(jīng)常性的監(jiān)督和干預。在多份政府文件中，北京市政府要求企業(yè)維護良好的勞動關系、改善承包經(jīng)營機制。例如，2013年《北京市人民政府關于加強出租汽車管理提高運營服務水平的意見》（京政發(fā)[2013]13號），要求企業(yè)“創(chuàng)建和諧勞動關系”，“完善企業(yè)與駕駛員簽訂的勞動合同和運營承包合同，維護駕駛員合法權益”；“改革完善承包金制度。制定承包金改革措施，明確凈承包金含義，規(guī)范企業(yè)成本核算，控制企業(yè)利潤水平。建立凈承包金動態(tài)調整機制，定期公布凈承包金標準，合理提高駕駛員收入水平”。

但即便受到政府的高度重視，承包經(jīng)營的核心內容即“份子錢”的多少，一直飽受詬病。輿論通常認為，公司收取了“高額”甚至“超高額”的份子錢，坐收暴利，對司機形成“盤剝”。司機為了多掙錢，不得不拼命拉活，千方百計降低成本。這就造成了出租車服務水平的低下（如挑客、繞路、服務不規(guī)范、車況差、車內衛(wèi)生不合格等）。而公司則大喊“冤枉”，聲稱收到的份子錢，大部分要交各種稅費和支付各種成本，公司是“微利”甚至虧損（詳見下文）。官方的多次成本核查基本上是支持公司一方觀點的。但是，社會公眾尤其是司機似乎并不信服。

（二）合作經(jīng)營

合作模式是指，出租車的經(jīng)營權歸公司，車輛由司機出資購買并擁有車輛產(chǎn)權，司機與公司簽訂合作營運合同，按月向公司交納經(jīng)營權使用費和管理費，剩余歸司機所有。有些地方也叫此種模式為“租標經(jīng)營”（意思是公司將經(jīng)營指標租賃給司機運營）、“經(jīng)營權租賃”。下文所述鄭州市曾經(jīng)就存在很多合作經(jīng)營的出租車。

合作經(jīng)營實際上和上述承包經(jīng)營是異曲同工的。其實質都是公司將出租車經(jīng)營權租賃給司機運營，司機承擔最終經(jīng)營風險，公司收取固定收益。所不同的只是車輛的產(chǎn)權歸屬。

（三）掛靠經(jīng)營

掛靠經(jīng)營模式下，出租車經(jīng)營權和車輛所有權都歸司機所有，但出租車須掛靠某家出租車公司經(jīng)營。出租車公司負責為司機提供包括稅收申報在內的相關服務，除向出租車司機每月收取管理服務費外，對出租車的服務質量等沒有約束和激勵手段。

這種模式的一個典型城市是太原市：個體車主擁有有期限的經(jīng)營權，掛靠公司經(jīng)營。根據(jù)王克勤的調查，太原市在發(fā)展出租車初期，車輛基本上都是個體業(yè)主投資購買的，出租車公司實際上只是一個沒有實際經(jīng)營內容的“中介服務機構”。2000年7月，太原市對全市出租車實施了車輛更新，并按照“標隨車走”原則，將經(jīng)營權全部出讓給車輛所有人（經(jīng)營期限為10年）。政府要求所有出租車實行掛靠經(jīng)營，即必須掛靠某個出租車公司。公司為業(yè)主代辦稅費繳納、購買保險，業(yè)主每月支付150元管理費。

鄭州也是掛靠經(jīng)營模式的一個代表性城市。1996年起，鄭州市政府對出租車實行特許經(jīng)營管理，制定了出租車經(jīng)營權有償使用的政策。統(tǒng)一的特許費用是5萬元/10年。1998年到2004年，調整為6萬元/8-10年。2007年以前，由于出租車只能由公司運營，鄭州市出租車經(jīng)營權大部分以出租車公司的名義取得，而司機是車輛等的實際出資人。這種情況下公司和實際出資的司機形成合作經(jīng)營關系。也有少數(shù)出租車經(jīng)營權自始由個人擁有，但必須掛靠公司經(jīng)營。鄭州市形成掛靠經(jīng)營、合作經(jīng)營和承包經(jīng)營三種模式并存局面。2007年8月以后，應實際出資或者實際買斷經(jīng)營權的司機的強烈要求（同年7月爆發(fā)大規(guī)模司機罷運），政府要求公司配合將經(jīng)營權證重新登記在司機名下。大部分司機都獲得了有效期內的經(jīng)營權。但掛靠經(jīng)營仍然不可豁免，因為形式上的公司化經(jīng)營要求依然如故。

掛靠模式之下，公司實際上并不是真正的經(jīng)營實體，它們更像一個“行會”組織。它們的功能只是接受個體車主的“掛靠”，提供集中繳納稅費等服務。政府規(guī)定只有公司才可以經(jīng)營出租車。但掛靠模式下，公司的規(guī)?；?、集約化優(yōu)勢是不存在的。

掛靠在公司名下的出租車，既非公司直接經(jīng)營，實際上許多也不是車主直接駕駛，而是被車主轉包給其他司機駕駛。車主與司機的關系實際上也是一種承包經(jīng)營：車主每月收取固定承包金，司機享有扣除份子錢之后剩余的營業(yè)收入，自負盈虧。因此，掛靠經(jīng)營模式中又含有承包經(jīng)營的因素。只不過，相比于北京市的公司化的承包制，掛靠經(jīng)營中的承包制是個人車主與司機個人之間的合同關系，通常沒有政府管制的介入。

（四）個體經(jīng)營

個體經(jīng)營是指，司機直接擁有經(jīng)營權和車輛產(chǎn)權，直接向政府相關部門登記后個體獨立運營，并接受本地交通管理部門管理。截止2014年底，全國共有個體經(jīng)營業(yè)戶12.6萬戶。

以北京市為例。根據(jù)1988年《北京市出租汽車管理辦法》第4條，個體工商戶可以申辦出租車業(yè)務。1991年，北京市政府制定并公布《北京市個體出租汽車管理若干規(guī)定》。至1998年，北京市共有個體出租車1100余輛。此后不再發(fā)展，至今仍為1000余輛。

另一個典型城市是溫州市：其全部出租車經(jīng)營權均由個體業(yè)主永久擁有。1998年，溫州市政府公開拍賣300個新增出租車經(jīng)營權（均價68.08萬元）。1999年，市政府要求原來無償取得出租車經(jīng)營權（3000余個）的經(jīng)營者以每個指標3萬元的價格永久買斷。由于1998-1999年經(jīng)營權買斷時，出租車都是在出租車公司名下經(jīng)營的，故為了照顧公司的利益，管理部門要求車主與公司繼續(xù)保持掛靠關系。公司的功能和上述太原出租車公司的類似。

溫州的個體經(jīng)營者并非全都親自駕駛出租車運營。其運營模式又可以細分為三種：（1）車主自己經(jīng)營管理同時自己也駕駛的“自營自駕”；（2）車主雇駕駛員開車的“自營他駕”；（3）車主直接將車發(fā)包給他人的“二包”模式。溫州市運管局方面表示，“二包”的數(shù)量目前可能占個體經(jīng)營車輛的三分之二，自己開車的司機少之又少。在“二包”甚至“三包”“四包”模式之下，承包人每月向車主繳納“班費”，類似北京承包制下的“份子錢”。轉包層次越多，司機的利潤空間就越小。與此同時，出租車的服務水平也越來越多地受到批評，2009年7月還爆發(fā)一次大規(guī)模罷運。另一方面，在數(shù)量管制之下，出租車經(jīng)營權的轉讓價格不斷攀升，2009年前后達到140萬元。2010年，市政府新增350輛出租車（經(jīng)營權5年），隨后引發(fā)經(jīng)營權轉讓價格大幅下跌。溫州的徹底個體化模式目前已經(jīng)遭到廣泛質疑。

2013年12月底，溫州市政府通過了新的出租車改革方案，提出要“鼓勵出租汽車企業(yè)參與經(jīng)營管理，逐步提高公司化經(jīng)營出租汽車比重，形成公司化經(jīng)營為主體的發(fā)展新模式”，“鼓勵出租汽車企業(yè)回購個人出租汽車”。

個體經(jīng)營另一個案例是河南新鄉(xiāng)。1998年底，新鄉(xiāng)市決定用公開拍賣的方式，面向出租車公司出讓出租汽車經(jīng)營權，并允許經(jīng)營權向個人轉讓。次年9月，新鄉(xiāng)市首次面向出租車公司公開拍賣了50輛出租汽車經(jīng)營權，每輛4.16萬元成交。由于客運秩序混亂，“黑車”太多，出租車經(jīng)營權對個人投資者幾乎沒有吸引力。2000年3月開始，政府大力整治非法客運。2002年，公開拍賣200輛出租車經(jīng)營權，每輛2.2萬元成交。2003年上半年，又以4.95萬元的單價拍出150輛出租車經(jīng)營權。2003年下半年又拍出150輛，均價高達7.5萬元。到2004年，經(jīng)營權價格已拍到每輛10.25萬元。兩年間拍賣價格漲了300％，經(jīng)營權成了各出租車公司爭搶的“香餑餑”。公司把出租車經(jīng)營權轉手，就能套利幾萬元。本該歸政府的收益，被出租車公司套取了。為了打破這種不合理的壟斷套利模式，管理部門決定嘗試向個人出讓經(jīng)營權。2007年2月15日，新鄉(xiāng)市首次將40輛出租汽車經(jīng)營權對個人拍賣。因為出租車8年就到了報廢期限，所以該市拍賣的是8年的經(jīng)營權。

（五）公司直營

出租車經(jīng)營權和車輛均歸屬公司，公司與駕駛員的關系是純粹的雇傭關系，司機收入由底薪和營收提成組成。在北京、上海、重慶等地的部分出租車公司中存在此種經(jīng)營模式。

據(jù)報道，湖北的“襄陽模式”也是公車直營，即“出租車由公交出租車公司統(tǒng)一購買、統(tǒng)一經(jīng)營，對駕駛員進行公開招聘并簽訂勞動合同，駕駛員是名副其實的公司員工。同時實行工資式待遇。對招聘的出租車駕駛員按照考核業(yè)績發(fā)放工資，并同步落實‘五險一金’”。

實際上，有一些城市同時具有多種經(jīng)營模式。例如，北京市就有公司直營、承包經(jīng)營和個體經(jīng)營三種模式，當然承包經(jīng)營是絕大多數(shù)企業(yè)采取的模式。上海也同時有三種模式，司機稱之為“份子錢模式”“買斷模式”和“掛靠模式”。其中，“份子錢模式”實際就是上文所說的承包經(jīng)營，“買斷模式”大致對應上文的租賃經(jīng)營。

二、比較分析

上述五種運營模式實際上可以歸結為兩類模式：一類是公司直營；另一類是不同表現(xiàn)形式的個體經(jīng)營。也就是說，除了員工制管理的公司直營模式外，承包經(jīng)營、合作經(jīng)營、掛靠經(jīng)營實質上也是不同程度的、不同表現(xiàn)形式的個體化經(jīng)營。

承包經(jīng)營模式中，出租車經(jīng)營權和車輛產(chǎn)權盡管屬于公司，但對車輛運營承擔最終風險和剩余收益的是承包司機個人。公司基本上不承擔經(jīng)營風險，其收益是承包合同事先約定好的。公司固然有購置車輛的投入，但基本上可以通過保險、貸款融資等方式分散出去。所以，出租車的經(jīng)營者實際上是司機個人。與真正的個體經(jīng)營不同的是，承包司機法律上不享有車輛產(chǎn)權和經(jīng)營權。合作經(jīng)營與承包經(jīng)營類似，由于車輛由車主購買，公司連車輛投入都不需要，因此實際上也是車主個人承擔最終經(jīng)營風險和收益。掛靠經(jīng)營模式下，車輛產(chǎn)權和經(jīng)營權都是車主個人的，公司的作用更加虛化、中介化。

為什么不同形式的個體化經(jīng)營成為出租車業(yè)的絕對主流的經(jīng)營模式？原因是，基于當時的技術條件，個體化經(jīng)營降低了組織成本。巡游出租車的經(jīng)營天然具有個體性和流動性，每一輛出租車都可以是一個獨立的經(jīng)營單位。這就決定了出租車司機如果僅僅是領取定額工資的員工的話，則公司必須承擔較高的監(jiān)督成本：公司不得不精確核算司機所付出的工作量，考評司機的工作質量（哪些是必要的駕駛運行，哪些是“偷懶”“怠工”），實施有效的監(jiān)督。在GPS、移動互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)達之前，這樣的監(jiān)督成本可能是企業(yè)難以承受的。而降低此類組織成本的辦法就是，讓司機本人成為企業(yè)所有者，至少是事實上的全部或部分所有者。承包制和合作經(jīng)營模式中，基本上免除了公司的管理和監(jiān)督成本。監(jiān)管部門對承包制和租賃經(jīng)營最主要的批評就是公司“以包代管”，也就是說，公司承包出去就不管了。實際上，公司采取承包制就是想降低管理成本。既要公司實行承包經(jīng)營，又要公司積極管理，這是很難做到的。

承包經(jīng)營的問題是：它能夠保證出租車公司獲得穩(wěn)定收益，卻使司機成為經(jīng)營風險的終端承受者。為了繳納份子錢、降低成本，司機很可能會超時勞動、降低服務質量、降低車輛衛(wèi)生等方面品質。也就是說，司機也會想辦法將自己的成本和風險轉嫁給外部（包括社會和消費者）。

承包經(jīng)營和合作經(jīng)營實質上是個體化經(jīng)營，但畢竟與完全的個體經(jīng)營和掛靠經(jīng)營不同。關鍵區(qū)別在于出租車經(jīng)營權的歸屬。當經(jīng)營權掌握在出租車公司手中時，司機在與公司的關系中就不會成為一個強勢的游戲參加者。換言之，當公司掌握經(jīng)營權時，公司更容易控制司機：畢竟司機不是經(jīng)營權擁有者，不是公司所有者，而只是一個與公司簽訂勞動合同和承包合同的雇員。司機沒有什么可以拿來和公司“叫板”的。司機很難單獨或結合起來對抗公司。這時候，司機的雇員身份的意義就體現(xiàn)出來了：它造成了公司對司機的一種絕對優(yōu)勢地位。

但是，公司并不會利用這種絕對的優(yōu)勢地位管理司機的服務質量，使其不斷提升服務水平。因為，那樣做的成本太高，而對公司的收益卻沒有提升，公司沒有動力。因此，承包經(jīng)營模式下，公司對司機的“管理”實際上只能是一種簡單和低層次的管理（即簡單的中介服務，維持行業(yè)的“穩(wěn)定”），而無法上升到服務質量管理的層面。

公司對司機的控制力基本上與政府監(jiān)管部門對司機的控制力是同一個意思。從我國不同城市的個案來看，凡是個體經(jīng)營或者掛靠經(jīng)營占主流甚至全部（如溫州、鄭州）等地方，經(jīng)營權的不規(guī)范轉讓、變相轉讓都比較嚴重，政府對行業(yè)的控制力較弱。而經(jīng)營權的不規(guī)范出讓和轉讓歷來是政府所認為的出租車行業(yè)混亂之源。

三、2016年新政

2016年7月28日《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕58號，下稱“2016《指導意見》”）并未要求各地全部采取某一特定的經(jīng)營模式。而是要求“出租汽車經(jīng)營者要依法與駕駛員簽訂勞動合同或經(jīng)營合同。”這一表述基本上可以容納上述各種經(jīng)營模式。但該《指導意見》也指出，“要利用互聯(lián)網(wǎng)技術更好地構建企業(yè)和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經(jīng)營模式。”如何利用互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)這一目標，是值得探討的。

對于，采取承包經(jīng)營方式的承包人和取得經(jīng)營權的個體經(jīng)營者，2016《指導意見》提出，他們“應取得出租汽車駕駛員從業(yè)資格，按規(guī)定注冊上崗并直接從事運營活動”。其目的是避免出租車層層轉包，產(chǎn)生過長的利益鏈條；同時也將監(jiān)管部門的監(jiān)管對象限定在承包人和經(jīng)營者身上。

2016《指導意見》提出“健全利益分配制度”。具體措施包括：“鼓勵、支持和引導出租汽車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協(xié)商，根據(jù)經(jīng)營成本、運價變化等因素，合理確定并動態(tài)調整出租汽車承包費標準或定額任務，現(xiàn)有承包費標準或定額任務過高的要降低。要保護駕駛員合法權益，構建和諧勞動關系。嚴禁出租汽車企業(yè)向駕駛員收取高額抵押金，現(xiàn)有抵押金過高的要降低